Réflexions juridiques sur une annexe royale à l’île d’Yeu

 

 

L’information a été révélée par le journal Ouest-France le 31 janvier dernier, après avoir été évoquée au conseil municipal de l’île d’Yeu quelques jours avant. 

 

Un permis de construire a été accordé le 12 août 2020 au roi des Belges, pour la construction d’une annexe d’une emprise au sol de 50 m2. 

 

Ce permis de construire fait suite à l’obtention, quelques mois auparavant, d’une première autorisation d’urbanisme pour l’extension de l’habitation existante augmentant déjà de 42 m2 son emprise au sol.  

 

L’objet de ce second permis de construire est tout autre puisqu’il s’agit cette fois, non pas d’une extension, mais d’une annexe, c’est-à-dire d’une nouvelle construction. 

 

Celle-ci aurait alors pour objet de permettre, d’après la presse, d’abriter le personnel de sécurité nécessaire à la famille royale. 

 

La loi Littoral a alors été invoquée comme faisant obstacle à une telle construction. 

 

La presse a également évoqué le fait que l’annexe ne développerait que 10 m2 de surface en trop et qu’un motif d’intérêt général, accordé directement par la Préfecture, aurait justifié une dérogation. 

 

Autant d’éléments qui mettent le juriste, dans un état particulièrement songeur. 

 

Après avoir pu consulter ce permis de construire, ces songes ont inspiré quelques réflexions juridiques, pour éclairer, sous ce prisme, la situation. 

 

1. Sur l’avis de l’architecte des Bâtiments de France 

 

Impossible de ne pas aborder en premier l’avis émis le 16 avril 2020 par l’architecte des Bâtiments de France. 

 

L’architecte des Bâtiments de France a été amené à émettre un avis dans l’instruction de ce permis dès lors que le projet est situé dans un site inscrit (V. notamment l’article R. 425-30 du Code de l’urbanisme). 

 

Cet avis est alors limpide et cinglant : « ce projet, en l’état, étant de nature à altérer l’aspect de ce site inscrit, l’architecte des Bâtiments de France émet un avis défavorable ». 

 

Et celle-ci de préciser que « l’espace protégé ci-dessus nommé constitue une zone de grande sensibilité patrimonial architecturale et paysagère qu’il convient de préserver, de par la qualité des végétaux en place et les cônes de vue préservés sur la mer la densité apporté par le projet est de nature à porter atteinte à la qualité des ces espaces protégés et remarquable ». 

 

L’architecte des Bâtiments de France achève en indiquant que : « il est totalement interdit de construire sur les espaces boisés remarquables en zone naturelle, pour des raisons évidentes de préservation des milieux ». 

 

Un tel avis signe, en temps normal, un arrêt de mort à toute velléité de construction (V. notamment pour justifier un refus l’article R. 111-21 du Code de l’urbanisme). 

 

Pas ici, où il a été royalement ignoré par la commune, qui n’a même pas édicté la moindre prescription pour essayer de restreindre les atteintes à ce site inscrit… 

 

2. Sur le respect de la loi Littoral et des règles du plan local d’urbanisme 

 

La presse s’est faites l’écho du fait que ce projet serait contraire à la loi Littoral, laquelle est codifiée aux articles L. 121-1 et suivants du Code de l’urbanisme.

 

Il résulte de la configuration des lieux que seules les dispositions de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme pourraient sérieusement être invoquées à l’encontre de ce projet. 

 

Selon cet article : « l'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ». 

 

En l’espèce, et au regard de la jurisprudence administrative en la matière, l’annexe projetée n’est à l’évidence pas située en continuité avec une zone déjà urbanisée au sens de cette disposition. 

 

Le projet étant situé dans une zone d’urbanisation diffuse, il semble donc contraire à cet article. 

 

Le Conseil d’État a toutefois un peu brouillé la situation en jugeant, à propos d’une autre île, que « le simple agrandissement d'une construction existante ne peut être regardé comme une extension de l'urbanisation au sens de ces dispositions » (CE 3 avril 2020 Commune de l’Île de Batz n° 419139, mentionné dans les tables). 

 

Appliquée à l’extension d’une construction, c’est à dire à l’agrandissement d’une construction existante ayant des dimensions réduites et présentant un lien physique et fonctionnel avec celle-ci, la question se pose de savoir si une telle jurisprudence peut être transposée à la construction d’une annexe. 

 

Contrairement à une extension qui se greffe sur une construction existante, une annexe constitue une nouvelle construction potentiellement à plusieurs mètres de l’immeuble auquel elle est rattachée et qui n’a pas de lien physique avec celui-ci. 

 

Les effets sur le mitage ne sont pas les mêmes. 

 

Une jurisprudence du Tribunal administratif de Poitiers a déjà admis qu’une annexe, d’une taille limitée et à proximité immédiate d’un bâtiment déjà existant, pouvait être admise dans une zone d’urbanisation diffuse (TA Poitiers, 10 septembre 2020, n° 1901611). 

 

On peut en effet admettre sans trop de difficultés qu’une annexe accolée à une construction a les mêmes effets qu’une extension et que la jurisprudence Ile de Batz précitée puisse être transposée dans cette situation. 

 

Tel n’est aucunement le cas en l’espèce. 

 

D’une part, l’annexe développe une emprise au sol de 50 m2 et ne peut être considérée comme d’une taille limitée. 

 

D’autre part, elle est située à plusieurs mètres (environ une vingtaine) de la construction existante. 

 

La construction de cette annexe, qui constitue en réalité l’édification d’un nouveau logement indépendant, semble donc bien contraire aux dispositions de la loi Littoral.  

 

En outre, cette annexe est édifiée dans un espace rangé en zone naturelle N au plan local d’urbanisme de la commune. 

 

Or, en vertu du règlement écrit de ce PLU, toute construction à usage d’habitation est interdite en zone N. 

 

Enfin, et comme l’a relevé l’architecte des Bâtiments de France, la construction est située sur un espace boisé remarquable à conserver au titre de l’ancien article L. 123-1-5 7° du Code de l’urbanisme. 

 

Il résulte de l’ensemble de ces éléments qu’en principe tant la loi Littoral que les règles du Plan local d’urbanisme interdisaient la réalisation de cette annexe. 

 

Manifestement, cette autorisation d’urbanisme aurait mérité de passer sous les fourches caudines des juridictions administratives…

 

3/. 10 m2 de trop seulement, vraiment ? 

 

Mais alors pourquoi la presse a fait état d’un dépassement de seulement 10 m2. 

 

C’est sans doute parce que le PLU de l’Ile d’Yeu a adopté un pastillage, aussi appelé micro-zonage, dans lequel les constructions existantes et les quelques mètres (deux ou trois) autour sont rangés dans une zone spécifique appelée Nh. 

 

Il existe bien une zone Nh entourant l’immeuble en question. 

 

Le PLU autorise alors l’extension mesurée de cette habitation, dans la limite de 30 m2 d’emprise au sol. 

 

C’est sur ce fondement qu’un précédent permis de construire avait été accordé pour l’extension de l’habitation. 

 

Or en l’espèce l’annexe ne constitue pas une extension, mais une nouvelle construction, située intégralement en zone N et en dehors du pastillage Nh. 

 

Elle ne peut donc bénéficier de la possibilité de construire 30 m2 d’emprise au sol. 

 

En outre, dès lors qu’un précédent permis pour une extension avait été délivré, les droits à construire une extension avait été épuisés et ne pouvaient plus être mobilisés. 

 

Enfin, l’annexe a une emprise au sol de 50 m2, le dépassement serait donc de 20 m2 et non de 10. 

 

Manifestement, la construction de cette annexe ne constitue aucunement un petit dépassement de seulement 10 m2…

 

4/. Et l’intérêt général alors ? 

 

Faces aux questions légitimes des élus d’opposition, il aurait été rétorqué par la municipalité, que ce permis de construire avait bénéficié d’une dérogation préfectorale, en raison du fait qu’il s’agit d’un équipement collectif d’intérêt général. 

 

Voilà qui ne manque pas de surprendre le juriste. 

 

On cherchera tout d’abord en quoi cette annexe est un équipement collectif. Il s’agit à l’évidence d’une construction entièrement privée, destinée à l’habitation et qui n’a pas vocation à servir aux besoins de la population de l’île d’Yeu. 

 

Par ailleurs, le Préfet n’a aucun fondement juridique pour intervenir dans cette demande de permis de construire.

 

Le commune de l’île d’Yeu est seule en charge de l’urbanisme sur son territoire et elle ne peut valablement s’abriter derrière une autre autorité. 

 

En outre, rien dans la demande de permis de construire ou dans la motivation de l’arrêté du 12 août 2020 ne fait référence au fait que l’annexe serait un équipement collectif. La destination de la futur construction, mentionnée dans la demande de permis de construire, est celle liée à l’habitation. 

 

Enfin, il n’existe pas dans la réglementation en vigueur, un dispositif juridique permettant à un maire de déroger à des règles d’urbanisme interdisant toute nouvelle construction, pour un motif d’intérêt général. 

 

Il existe bien un mécanisme juridique permettant d’accorder à titre exceptionnel des autorisations temporaires lorsqu’elles ne dérogent pas de manière disproportionnée aux règles d’urbanisme applicables (Article L. 433-1 du Code de l’urbanisme, V. pour son application à une éolienne sur l’île de Sein CAA Nantes 17 janvier 2020 n° 19NT00662). 

 

L’annexe en question ne constitue toutefois pas une construction temporaire. 

 

Au final, et contrairement à ce qui aurait été dit, il n’apparaît pas juridiquement possible de qualifier l’annexe en question d’équipement collectif et aucun motif d’intérêt général ne pourrait permettre de déroger, comme cela a été fait, aux règles d’urbanisme. 

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